论公共危机中政府形象面临的挑战及救济途径

　　摘 要: 面对不断发生的公共危机,政府必须具有透明、责任和高效的形象。但由于现阶段我国政府 公关理念缺失、形象意识不足、与媒体沟通不畅等原因,严重制约着政府形象的建构,所以要 使公共危机治理更加顺利,必须通过设立专门的政府公关机构来处理公共危机,完善政府新闻 发布制度,建立政府与公众之间双向对等的沟通模式,注重公务员的德性建设,提高公务员素 质,培育以公共利益为出发点的危机治理理念等来提升政府形象,提高政府化解危机的能力。

　　关 键 词:公共危机;政府形象;公共利益

　　Abstract: Facing the public crisis which occurs unceasingly, the government must have a tr ansparent, responsible and highly effective image. However, the favorable imagesof governments in China are seriously restricted to form because the government s at different levels lack the idea about public relation with insufficient imag e consciousness and impeded media communication at present. To control the publi c crisis smoothly, it is necessary to set up special governmental public relatio n departments to handle the public crisis, and perfect the news release system.The departments should bear responsibilities for the mutual communication betwee n governments and the public on equity basis and emphasize the morality advancem ent of public servants and the enhancement of their competence. In addition, the y should update the image of governments by confirming the idea about crisis con trol to which the public interests should be the only starting point so as to en hance the governmental capability of controlling public crisis.

　　Key words:public crisis; government image; public interests
　　
　　政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位,能否发挥主导作用是事关政府危机管理成败 的一个重要因素。在风险社会里,政府的生存与发展很大程度上取决于其抵抗风险、化解危 机的能力。由于危机本身同时也意味着危险和一定的机遇,如果现代政府能够适时抓住这一 时机,有效应对和化解危机,对政府良好形象的塑造将具有重要的意义。只有诚实、透明与 负责任的政府才能领导、动员群众共渡难关。
　　
　　一、 政府形象的内涵诠释及其定位
　　
　　在现代政治和经济领域内,某些组织或企业常常因为一些不太好的作为而招致被全盘否定, 导致其无法与相应的目标公众进行沟通和交流,乃至正面形象的完全崩溃。那么何为形象呢 ?根据公共关系学者的定义,形象就是一个组织的政策以及行为在公众心目中留下的印象。因 为 它决定公众对一个组织的态度,决定公众对组织的政策和行为是否理解、支持和认同,因而也 决定着组织的命运。古今中外任何一个政府无不十分重视自己的形象建设,以使政府在行使 职权时更有公信力和效率,顺利地推行各种政策,实现政府管理的目标。所以政府形象是政 府以其方针、政策、目标管理以及领导人、公务员的行为等要素作用于社会公众而形成的一 种综合认知的结果,即社会公众对政府组织印象的总和［1］。
　　21世纪是一个危机多发的世纪,政府如何处理危机以及采取何种形象对待危机,关系到其在 国内外的形象。特别是随着电子政府治理方式的出现,政府形象将更多地展现在世人面前, 这就要求中国政府,对外塑造成为一个有权威的大国应有的形象;对内,在面对广大民众之 时,也要用事实说话,使民众相信未来的政府是一个实干的政府,一个值得信赖的政府。那 么,公共危机中政府应该具有什么样的形象呢?
　　1. 透明政府形象
　　透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性。特别是在危机管理中,通过公开透明,不但 可以减少政府与服务对象之间的信息不对称,而且可以减少政府公职人员渎职的可能性。危 机中,透明政府形象主要体现在以下几个方面。一是有关危机控制的法律、政策要公开透明 。要使政府制定的法律和政策及时为公众所知晓,以便公众能够有效地参与政府的活动,表 达自己的愿望和要求,并对政府危机管理过程进行有效监督。二是行政主体的公开透明。这 样既可以方便行政相对人顺利地找到与自身利益相关的主体,提高政府机关办事的效率,而 且又可以更好地实现社会的有序协调发展。三是行政程序的公开透明。依法制定的行政程序 必须公开透明,才具有确定力、执行力和约束力。四是办事结果的公开透明。在行政机关具 有一定的行政裁量自由权的情况下,公开办事结果,才能做到同人同事同结果,才能做到公 平与公正。
　　2. 责任政府形象
　　在公共管理系统中,政府是主体,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力, 当然也必须承担相应的责任。责任政府的本质特征表现为:在人民与政府的关系上,应实现 从政府权力本位向责任本位的转变,公民义务本位向权利本位的转变;在观念上,要从人民 为了政府而存在向政府为了人民而存在转变;在责任制度上,应当从强调公民责任向同时强 调公民责任与政府责任转变。为了更好地追究政府责任,首先,必须形成一种新的行政文化 。在一个权力本位严重、官场潜规则盛行的文化环境中,责任政府的理念是无法推行的。责 任政府必须建构在一个义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤中,使有 咎必辞、有责必究、有过必惩成为各级官员的惯例。其次,要建立健全政府责任体系,强化 政府的政治责任,建立和完善在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引 咎辞职或责令辞职的政治责任制度。最后,建立一支专业化、高素质、负责任的国家公务员 队伍,对于政府责任的承担将有重要的作用。
　　3. 高效政府形象
　　效率是评价政府管理活动的一项重要指标以及衡量政府管理活动是否奏效的重要尺度。无效 率无效能的政府管理理念,不仅服务不力,而且直接影响到公共利益的实现。高效政府的基 本价值取向至少包括两方面的含义:一方面从成本方面来看,高效政府必须是一个低成本的 政府,所以廉价政府是高效政府的必然选择;另一方面,从质的方面来看,高效政府不仅仅 是一个讲究效率的政府,而且是一个追求高效能的政府。高效政府形象必须通过政府职能的 合理定位和政府能力的提升来实现。一方面要求政府致力于为法律和产权奠定基础,保持有 利于投资和经济发展的宽松环境,提供基本的公共服务和基础设施等基本职能。另一方面在 提升政府能力上,有赖于政府管理人员素质的提高。
　　
　　二、 政府形象在公共危机治理中的作用
　　
　　政府形象是一种能力资源,对化解风险起着非常重要的作用。因此,政府要在日常生活中培 植和塑造一种诚实、负责任、廉洁和高效的形象,在危机管理中有效发挥这笔无形资源的积 极作用。
　　首先,政府形象反映的政府信誉、威信是一种精神资源,能激励公众共同应对危机。政府信 誉是社会公众对政府的一种良好印象和评价,是政府服务于民、取信于民而树立良好形象的 表现,是一种无形的政治资源。政府信誉的树立,能够促进政府的勤政建设,促使政府系统 改进作风。政府信誉能增强政府组织的内聚力与外张力,政府信誉反映了广大政府公务员共 同的价值观,必然对政府系统内的全部成员有一种强烈的感召力,激励公众共同克服危机。
　　近些年来,公共危机事件频发,如日本地铁沙林事件、美国9•11恐怖袭击事件、韩国大邱地 铁纵火事件、SARS事件、禽流感流行以及2004年底的印度洋海啸、2008年的东莞汶川大地震 … …,举目所及,各种公共危机事件层出不穷。作为现代政府必须承担起提供与公共利益相关的 公共产品和公共服务的职能。此外,政府拥有着大量最具有配置性的公共资源,这就使得它 在整个公共危机管理中起着主力军的核心作用。公民也希望政府提供化解公共危机的服务以 保障社会公众的安全。而公共危机的治理则取决于政府迅速、及时、有效地对公共危机事件 的处理,取决于政府的良好形象。
　　其次,政府形象决定的政府影响力、凝聚力和号召力是一种能力资源,能动员公众共同应对 危机。政府形象是构成政府影响力的基本要素之一,政府影响力体现着政府与公众之间双向 互动的心理关系,它是决定政府政策能否为公众所接受或在多大程度上被接受的一项重要因 素,并直接影响着公众对政府政策产生的心理、行为或行为倾向。政府凝聚力可使公众与政 府 情感容易沟通,关系容易协调,问题容易得到解决,为国家和社会的发展创造良好的社会环境 ,是构成政府权威合法性的基础。政府号召力,即政府号召全国人民同心同德、同舟共济、 战胜困难、夺取胜利的能力。因此,政府形象是政府在推行政策、实现既定目标可资利用的 能力资源,当公共危机发生时,它能动员公众共同应对公共危机。
　　第三,政府形象有利于政府公信力的建立。科尔曼指出:当权威结构处于不稳定状态时,当通 常稳定的转让机制或信任呈现不稳定状态时,信任转让行为便可能出现［2］。在公共 危机中如果人们对政府处于一种不信任状态,政府公信力就会瓦解。那么,流言、谣言,甚至 迷信活动就会趁机泛滥,从而给社会造成更大的混乱和危害。如果政府拥有良好的形象,就有 了公信力,公众就会信任和支持政府。因此政府在危机发生前就必须与公民保持良好的关系 ,累积形象资产,预防危机爆发时突发的信任崩溃。吴宜蓁从民意与危机方面来对此说明: “所谓‘民意的后盾’,经常是因为某些组织平时具有良好形象(尤其是公益形象),民众对 其有一定的信任与肯定,因此在危机事件发生时,民众有可能展现支持、谅解甚至同情的情 况。”［3］所以具有公信力的政府,其方针、政策不但能得到国内公众的支持与帮助 ,而且在国际上也能树立良好的权威,赢得其他国家的理解和支持,反之,一个不注重自己良好 形象建构的政府,必然导致公信力的下降乃至崩溃。
　　政府具有良好的形象,其公务员也会注重自己的形象,为了维护政府形象更加努力工作,尊 重公众,平等待人,善于爱护和保护人民的利益,甚至不惜牺牲个人利益。这不仅能提高政 府工作的效率,而且在公众心目中也会留下更加完美的印象。这样在公共危机情况下,公众 就会广泛参与危机的处理,主动捐款捐物,缓解社会对政府的压力,这也是特殊情况下政府 提升其凝聚力的体现。
　　第四,良好的政府形象有利于整个社会道德水准的提高。“没有任何一种组织形象会像不良 的政府机关形象那样大面积地严重污染社会。因为政府机关负责公共事业管理,处于广大群 众的视野之中。”［4］在危机情境中,社会原有的正常秩序都处于失控状态之下,如 果政 府形象不佳,则会加快社会道德的滑坡,造成社会秩序的进一步失控。例如在SARS爆发初期, 由 于政府没有及时公布信息,树立透明政府形象,谣言、小道消息满天飞,立即引起了社会更大 的恐慌和不安,甚至出现盲目的抢购行为。再如2007—2008年度“华南虎照片事件”,对陕 西省政府、林业厅、镇坪县政府的形象都造成了严重影响,这一事件教训极其深刻。所以, 公务员在其整个职业生涯中都参与了“道德过程”。这些道德过程是包括例行的道德工作和 计划的“道德工程”。道德工作就是在日常工作中做正确的事,诸如说实话、公平对待他人 。只有建立在高尚品德基础上的才华、才干,才能造福于人民,也才能受 到公众的崇尚和尊敬,吸引公众,从而在整个社会形成良好的道德风尚,这样在公共危机 出现时,就会对整个社会的混乱起到一定的扭转作用。  　　三、 公共危机对政府形象建设的挑战
　　
　　1. 社会公众期待政府形象的理想性
　　由于政府在防范并化解社会危机方面处在关键地位,发挥主导作用,公共危机发生时,社会 公众对政府的期待是理想的。公众所期待的政府形象主要有以下几个方面。
　　(1) 诚信形象。政府是社会最具公信力的组织,它对社会诚信系统建设具有根本的引导与 示范作用。树立诚信的政府形象,首先要使政务公开,才能使政府提高信息的透明度;才能 使政府在管理公共事务过程中保持中立和公正,维护公平竞争的秩序,并以此来营造一种“ 守信为荣,失信为耻,无信为忧”的社会环境。
　　(2) 服务形象。随着市场经济的逐步建立和完善,随着国际竞争日益激烈,改革政府管理 方式,构建服务型政府已成为实现行政现代化的必然选择。服务型政府借助市场、社会的力 量管理国家,既节省了政府开支,又使政府真正实现由“划桨人”向“掌舵人”的转变,实 现从部门利益向公共利益的转变。谋求公共利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。同时 ,要彻底根除官本位思想,树立以民为本的意识,淡化为官思想,强化职业意识,做人民公 仆。
　　(3) 责任形象。政府将老百姓的利益置于最重要的位置,真正从公共利益出发,善于倾听 民众的呼声,了解百姓的疾苦,及时解决公众的实际问题,最大限度地满足他们对政府的信 任感,增强政府的责任心,从而有效推进政府工作,真正树立起“创新、务实、廉洁、高效 ”的新形象。
　　2. 危机处理结果的不确定性
　　危机既可能是衰亡的开始,也可能是走向新阶段兴盛的契机。获得哪种结果,既取决于危机 环境的压力状况,更取决于危机管理主体的状况和能力,后者起着决定性作用。
　　任何组织在经历危机状态的过程中,都可能面临着三种截然不同的结局(政府作为一种代表 公共利益、提供公共产品和公共服务的特殊公共组织,也不例外):一是组织无法承受危机 的沉重打击,组织在危机中全面崩溃,不复存在;二是组织在危机中虽然存活下来,但是由 于没有及时采取适当、有效的危机处理对策,尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持 ,在危机后,组织形象严重受损,极度损坏了它在社会中原有的威信和地位;三是在危机中 ,组织不仅经受了危机带来的各种压力,而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危 机问题解决对策,使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势,在公众心目中的形象也大 幅度提升。
　　我国当前政府形象总体良好,但也存在一些问题。我们应以处理公共危机为契机,推进政府 形象建设,完善原有的政府形象,塑造更加良好的政府形象。
　　
　　四、 公共危机中政府形象
　　救济路径
　　
　　针对公共危机情境中影响政府形象建构的因素,必须采取相应的措施,以提高政府在公众心 目中的威信,使公共危机及时、快速地得以处理和解决。
　　1. 成立专门的政府公共关系危机处理机构
　　在公共危机情况下,如果没有专门的公共危机处理机构,公共危机的处理就会显得比较盲目 和混乱,效率不高。政府成立专门的公共关系危机处理中心的任务就是为内部和外部公众 提供信息,为媒体提供新闻信息,建立信息咨询部回答问讯和控制谣言的传播［5］。 除此 之外,政府公共关系危机处理中心可以提供有关危机状态下公众社会心理和需求的相关信息, 政府的决策及制定的方针政策,必须充分考虑社会公众的心理适应和承受能力。如果不了解 公众的心理状况或者忽视了公众的心理承受能力,政府决策就有可能无法贯彻落实,有时可 能会引起公众的误会和反感,使政府形象受到不必要的损伤。而通过专门的政府公共关系危 机处理中心,可以及时了解政府工作对象的需求和现实要求。当前,我国的政府公共关系危 机处理机构可以由各级政府内的信访部门、政府办公室以及新闻和预警部门联合组成,这样 便于对问题的协调。
　　2. 建立和完善政府新闻发布制度
　　公共危机的特点决定政府新闻发布必须及时、客观、准确、稳定、有序。但是应该准确及时 发布的信息却受以下情况的制约:公共危机的报道,一旦见报,影响安定;事件原因没有弄清 楚之前不能报道;为“安定民心”,报道时有意放大或缩小。所有这一切都与政府新闻发布 的非制度化密切相关。“制度促进着可预见性,并防止着混乱和任意的行为。制度协调人们 的各种行动,建立起信任,并能减少人们在知识搜寻上的消耗。”［6］
　　完善的新闻发布制度不仅对政府形象建设而且对于满足公众对信息的需求都具有重要的作用 。首先,应按照分级负责的原则,相关政府的新闻发言人要参与突发事件的处置。在处置过 程中,从新闻专业角度提出意见和建议。其次,在政府突发事件处置预案中,应有明确的媒 体应对运作流程。流程应包括以下要素:突发事件发生的第一时间,应通知新闻运作部门; 明确什么情况下进行发布,媒体沟通的目标是什么;由谁发布(可以是政府发言人,也可以 是政府部门发言人),发布口径由谁提供,由谁审批;发布形式(根据实际情况,可以召开新 闻发布会、面发布、提供新闻稿等多种形式);首先要保证的主流媒体是哪些等等。由于 媒体传播最可怕的不是记者抢发新闻,而是记者抢发的新闻不是由政府发布的新闻。谁第一 时间发布新闻,谁就在公共危机的处理中占据了主导地位,那么就可以防止失实报道对政府 形象的歪曲。
　　3. 建立政府与公众之间双向对等的沟通模式
　　组织和公众之间的沟通划分为四种模式:新闻宣传模式、公关信息模式、双向不对等模式和 双向对等模式。新闻宣传模式属于单向且不对等的沟通模式,组织不主动了解和探询公众的 意见,传递信息以宣传为目的。公关信息模式虽然也属于单向沟通方式,但沟通的目的是在 客观地传递信息,告知公众,而非控制或说服公众的行为,所以本质上偏向对等的立场。双 向不对等模式是为了让公众按照组织或采取组织所希望的行为,组织深入了解公众的意见或 态度,以作为拟定说服策略的依据。而双向对等模式主要运用科学方法深入了解公众和公众 的需求,以此作为沟通决策的参考依据,以达到增进双方的了解和合作的目的。在这种双向 对等的沟通模式之下,一方面,政府本着公开透明的原则向社会公众公开公共危机方面的信 息,并作出相应的解释,提高公众对公共危机的认识能力,消除公众的各种恐慌和误解;另 一方面要高度重视舆论和民意,通过各种渠道广征民意,并将其作为决策和行政的依据。所 以在双向对等沟通模式之下,政府不再是高高在上的统治者,而是建立一种在平等基础之上的 合作互动关系,这样,不但能加强政府与公众间的沟通互动,取得公众的信任和支持,而且对 政府良好形象的建立具有重要的作用。
　　4. 培育以公共利益为出发点的危机治理理念
　　公务员要意识到自己首先是公民中的成员,自己的命运沉浮将取决于公共利益以及在公共行 政活动中得以实现的公平。从古到今,任何国家的政府及其公务人员都应该把公共利益当做 自己立身做事的出发点,特别是在危机情况下,更应该如此。公共利益可以通过鼓励公众对 政策制定和管理决策进行广泛参与来体现,这种参与可以通过四种机制来实现:一是对政府 服务不佳或制度运作不当的申诉权;二是通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力 来实现;三是公共政策制定应该让有政策影响力的公众参与其中;四是有赖于公民本身能够 参与政策选择及提供服务的过程。所以在公民与政府公务员共同管理之下,公务员在处理与 公共利益相冲突的事件时,首先要具有公众利益和公共利益至上的思想理念。如果只从政府 部门的利益出发考虑问题,丧失公共利益,只能使公共危机造成的影响越来越坏,越来越大 。
　　总之,虽然现代社会公共危机事件不可能完全避免,但是通过在平时以及危机情境之下政 府强化公共关系,建立各种危机沟通与交流机制,提高公务员的素质,时刻把公共利益放在 首位,公共危机事件造成的危害一定会得到有效地抑制。
　　
　　参考文献:
　　［1］诸云茂. 公共关系与现代政府［M］. 上海:上海大学出版社, 2002:13 9.
　　［2］詹姆斯•科尔曼. 社会理论结构:上［M］. 北京:社会科学文献出版社 , 1999:231-233.
　　［3］吴宜蓁. 危机传播-公共关系与语义观点的理论与实证［M］. 台 北:五南图书出版公司, 2002:93.
　　［4］曹随,陆奇. 政府机关形象设计与形象管理［M］. 北京:经济管理出版 社, 2002:15.
　　［5］杰里•A.亨德里克斯. 公共关系案例［M］. 北京:机械工业出版社, 2 003:238.
　　［6］柯武刚,史漫飞. 制度经济学［M］. 北京:商务印书馆, 2002:113.